“首违不罚”是指对于危害后果较小并能及时改正的首次轻微违法行为，依法不予处罚。2021年新修订《行政处罚法》中明确提出了“首违不罚”的概念，这种宽严相济的执法手段一经出现，便带来执法理念的巨大改变。作为新时代的执法人，对于如何在彰显法律威严的基础上体现执法人的温度，使得轻微违法行为不至于被行政处罚后再受到严重影响，从而贻误发展机遇，又能让我们坚持“法律红线”，用高标准做好监管职责，提出了更高的要求。

     “首违不罚”从本质上讲是行政处罚法规定的一项执法新规则，是行政执法部门依据规则积极实践各自领域的执法范围和措施。但因立法本身的抽象性、统领性，以及在法益平衡、危害性评价尚未进一步明确，致使制度优化上仍需探索，各地执行的效果和力度不尽如人意。即便如此，各领域仍然在大力探索、推行，因为它融合了处罚与教育相结合的行政处罚原则，符合习近平法治思想和当前行政处罚的目的要求，其实施促进了执法理念作风的转变，对于全面提高依法执政水平，优化执法效果起到了很好的作用。

     “首违不罚”目前在国外尚无类似法例，但有些国家法律上已经把首违情形作为裁罚的一个考量因素，对于初次违法且危害后果影响较小，行为人及时改正或减轻危害后果的，可依法不罚。“首违不罚”是我国提出的一项原创性制度，其发展过程是从基层自主创新发展开始的，再到顶层立法设计，最后以立法为依据制定事项清单、裁量基准，集中体现了法治改革的智慧。近年来，各级政府部门在营造包容支持创业创新和推动传统产业提质增效的发展环境中，积极探索推行将“首违不罚”作为一项制度机制予以发展。可以说 “首违不罚”是改革发展需要所形成的一项主要措施，但是由于其是长期以来执法实践过程中的内生性产物，制度供给方面存在一定的不足，使理论研究成果和各地各相关部门的具体实施办法均存在不同程度地将“首违不罚”与“轻微不罚”的规范界限模糊，从而消减了“首违不罚”的制度功能。 

     “首违不罚”首先的关键点是首违，通常认为是初次发生且首次被行政执法部门发现的轻微违法行为。需要明确的是，“首违不罚”并不是不罚了事，而是通过柔性执法，采取引导、说服、教育等非强制性执法方式，达到认错、改错、补错的目的，是“包容”但不是“纵容”。一方面，执法过程不能简单粗暴地实行“一刀切”政策，即对所有符合“首违不罚”构成要件的违法行为一律不给予处罚，应适当地留有一定的裁量空间；另一方面，应当结合《行政处罚法》规定，确定操作流程和设置免罚清单并结合实际情况来确定处罚方式。现行研究和执法经验显示，执法全过程记录、统一制作承诺书格式文本和设置免罚清单是执行过程中的三个重要因素，在此基础上建立“首违不罚”动态调整机制，行政执法部门根据不同层级政府及其部门的工作需要，适时对免罚清单进行调整、修改并发布实施。

       现阶段，各级卫生健康部门为了创造良好的营商环境，实现制度刚性约束和执法柔性化相统一，使卫生健康行政执法有力度有温度就必须做到以下几点：一是编制不予处罚清单。不同地区、部门要依据实际情况，制定并公开卫生健康监督管理领域初次轻微违法行为不予处罚事项清单，准确把握适用首违执法范围；以事实为准绳，全面考量当事人的主观过错、违法行为的情节、危害程度、实际后果等因素，明确哪些违法行为后果属于轻微情形，违法主体哪些行为表现属于及时改正，执法者对哪些具体情形可以做出不予行政处罚决定。并根据法律法规规章变化和执法实践，对清单予以定期评估和动态调整，不断优化完善。二是严格操作流程。卫生执法过程中发现“首违不罚”规定的情形的，执法人员应当按照有关规定开展进一步调查，查实违法行为适用不予处罚事项清单的，由执法人员向当事人指出违法行为，宣传相关法律法规规章规定，并提出整改要求。当事人按期整改的，执法人员经核查符合“首违不罚”规定清单的，及时归档材料。当事人未按期改正或出现其他违法情形的，执法人员应依法采取必要监督措施，依法查处。三是保留执法痕迹。严格执行卫生行政执法全过程记录制度，保留相关的文书、影音资料，确保履职尽责有据可查和可回溯管理。最后完善“首违不罚”的纠正救济措施，综合考量执法力度有没有过轻现象，我们在处罚方面可以降低要求，但一定要有严格的程序，要用真实的调查和证据，严格的流程，来保障“首违不罚”的适法性、合理性和准确性，用程序正义保障实体正义，让“首违不罚”体现实际价值。

      “首违不罚”是新执法理念下产生的一种手段。卫生健康监管领域推行的“首违不罚”制度措施，是通过大量的卫生执法实践，总结经验而制定的。它具有充分的实践性、合理性和价值性，体现了卫生监督执法新温度，但该措施各地实施时间较短，适用的具体情形、范围和流程等都需要在实践中不断优化完善。应当进一步规范“首违不罚”制度执法程序，特别是对于“首违”中的时间要素、构成要件、适用范围和再犯情形等的认定，平衡教育与处罚的关系，合理运用。继续坚持以人民健康为中心，进一步规范卫生行政执法行为，确保执法公平公正，切实维护人民群众健康权益。同时，进一步转变监管理念、完善监管方式，认真落实好卫生健康领域轻微违法行为不予处罚清单，将监督执法寓于规范服务中，在严守法律、安全底线的前提下，为市场主体发展营造良好公平的法治环境，进一步激发市场活力和社会创造力。  （黄山市卫生监督所）